威信县丰岩电站不服威信县水务局水务行政处罚案
2018-10-22 17:23:59
威信县丰岩电站不服威信县水务局水务行政处罚案
判决书字号
一审判决书：云南省镇雄县人民法院（2017）云0627行初32号行政判决书。
二审判决书：云南省昭通市中级人民法院（2017）云06行终137号行政判决书。
案由：水务行政处罚纠纷
诉讼双方：
原告（被上诉人）威信县丰岩电站，地址：威信县三桃乡环房村油房头。
负责人胡某某，投资人。
委托代理人黄柏春，云南振诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人蔡明言，云南振诚律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告（上诉人）威信县水务局，地址：威信县扎西镇长征路236号。
法定代表人宗林，局长。
委托代理人李洪毅，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
审级：二审
审判机关和审判组织：
一审法院：云南省镇雄县人民法院
合议庭组成人员：审判长：申时焕 审判员：徐朝飞 李鸿林
二审法院：云南省昭通市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：王金山 审判员：吴蔚秋 李韬
审结时间：
一审审结时间：2017年7月3日
二审审结时间：2017年9月25日
一审情况：
一审诉辩主张：
原告丰岩电站诉称，其系经被告威信县水务局及威信县发展和改革局批准扩建，引水管道仅一小部分下穿河床，而且扩建后也得到了批准机关威信县发展和改革局的认可，被告威信县水务局作出的行政处罚，认定事实错误，且严重侵害了其合法权益，诉求撤销被告威信县水务局作出的威水罚字[2017]01号水行政处罚决定。
被告威信县水务局辩称，本机关作出的威水罚字[2017]01号水行政处罚决定，经历了立案、调查、听证、告知等法定程序，事实清楚，程序合法，证据确实充分，请求驳回原告的诉讼请求。
一审事实和证据：
审理中，原告丰岩电站向法院提交了以下证据：
1、营业执照、组织机构代码证，拟证明原告企业是依法成立的；
2、威水罚字[2017]01号水行政处罚决定书，拟证明威信县水务局对其进行处罚的事实；
3、威发改复[2016]148号威信县发展和改革局批复、水资源费收据、取水证，拟证明其扩建行为取得威信县发展和改革局、水务局的认可，该扩建行为及取水行为合法；
威信县发展和改革局威发改复[2016]148号批复载明，根据国家投资体制改革的相关规定和要求及威计复[2004]19号文件批复，原则同意对原告丰岩电站技改项目备案，具体批复内容为：项目名称为“丰岩电站技改建设项目”、建设内容与规模为“装机1020KW”、建设地点为“三桃乡”等等。水资源费收据、取水证，载明丰岩电站依法取得取水许可证，有效期至2020年3月31日，并依法缴纳了水资源使用费。
4、照片、土地使用权转让协议、土地使用权租用协议、丰岩电站扩建损坏土地赔偿协议（协议共20份），拟证明其引水管道以及电站机房均是征用农民土地修建及电站管道并未妨碍河道行洪的事实；
照片反映了原告丰岩电站扩建前后的现场状况，部分引水管道位于河道边，电站扩建后所在河道更宽、更有利于行洪。土地使用权转让协议、土地使用权租用协议、丰岩电站扩建损坏土地赔偿协议载明，丰岩电站经当地农户同意，扩建电站占用农户土地，并对所占用的土地和对农户造成的相应损失进行了相应补偿和赔偿。
5、威信县国土局证明、管道线、机房用地测绘图，用以证明电站用地是在土管局工业用地范围并未占用河道管理范围内的事实；
威信县国土局证明载明，丰岩电站（机房）占地为旱地，面积约为0.50亩，位于三桃乡环房村，丰岩电站（管道）所占地为旱地、林地，其中579.84米位于三桃乡菜坝村民委员会，355.65米位于三桃乡环房村民委员会。管道线、机房用地测绘图标明了丰岩电站机房和管道所在的具体位置。
6、环房村民证明、何家坡村民证明。载明丰岩电站引水管道以及电站机房所在的环房村、菜坝村村民共二十二人证明丰岩电站扩建安装管道线，系利用村民土地，并签订了用地协议，并没有占用河道，对村民生产生活也没有影响。
7、管道安装前、后现场照片。照片反映引水管道安装后，增加了河道宽度，未增加影响行洪不利因素。
8、威信县人民法院出具的证明一份。该证明载明2000年5月24日，威信法院通过拍卖，将威信县丰岩电站卖给吴某某，并记载了相关财产内容。原告方并陈述，吴某某取得电站后，又转让给胡某某。
被告威信县水务局向法院提交了以下证据及法律依据：
1、组织机构代码证、《中华人民共和国水法》第十二条，拟证明被告依法拥有水行政处罚的职权和职责。组织机构代码证载明，被告威信县水务局是依法成立的水行政机关，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”
2、立案审批表、情况反映，载明本案来源及经审查立案。立案审批表载明该行政处罚案进行了立案审批。情况反映载明村民组长牟某均、村民陈某某等向政府反映，2015年10月，威信县国税局职工吴某华用两台挖机开挖三桃乡田坝村民组与环房村民组间的环房段河道，计划安装管道发电。导致河道堵塞，妨碍泄洪，并将给两岸村民的生命财产安全造成威胁。
3、对胡某明、牟某均、吴某华、牟某元、王某文、胡某某的询问笔录，拟证明原告丰岩电站2004年8月以打遂洞修建沟渠的方式修建至2004年年底后就停止修建，后于2015年年底开始以占用河道铺设管道的方式修建，并于2016年5月份修建完工及原告在修建过程中乱堆、弃渣土、占用河道修建的事实；
2015年12月2日对牟某均的第一次问话笔录及对胡某明的问话笔录载明，被告威信县水务局就环房村民反映吴某华涉嫌占用环房丰岩河道修电站一事进行调查，二人陈述，吴某华占用环房丰岩河道安放钢管用以引水发电，修建电站。
2016年7月22日对牟某均的第二次询问笔录载明，牟某均与当事人（丰岩电站）存在利益冲突关系，被告威信县水务局就原告丰岩电站与威信县青龙埂电站因取水发生利益冲突一事对牟某均进行调查询问，其陈述，青龙埂电站取水点位于丰岩电站退水点下游约500米处，于2015年6月办理了取水许可证，后丰岩电站进行扩建，2016年6月25日后，青龙埂电站便不能再利用丰岩电站尾水发电，于是发生利益冲突，其要求被告威信县水务局取消丰岩电站的取水许可证。
2016年2月1日对牟某元的询问笔录中，牟某元陈述其知道丰岩电站胡某某占用环房丰岩河道修电站一事，村委并向施工方打过招呼，书面通知在没有合法手续之前禁止施工。2016年7月22日对牟某元的询问笔录中，牟某元陈述其系环房村支书兼主任，2004年8月，丰岩电站开始扩建，当年春节后停工，2015年11月又继续扩建，2017年6月底建成并开始发电。另有一电站叫青龙埂电站，其取水点位于丰岩电站原退水点下游约500米处，牟某鹏经转让取得该电站。
对王某文的询问笔录载明，王某文系威信县三桃乡国土资源所所长，其陈述新建丰岩电站没有到国土所办过手续，丰岩电站管道及机房所占地是河道还是土地，应由国土局界定。
吴某华陈述，其系国土局工作人员，三桃乡菜坝村、环房村河道内的建设工程系其妻胡某某组织修建的，其没有参与指挥和修建，于挖河道系用于铺设管道，用于丰岩电站发电，是经威信县发展计划局威计复[2004]19号文件扩建的。
胡某某陈述，其系丰岩电站负责人，该电站于2004年底开始扩建，2016年5月完工，现装机1020KW，经威信县发展计划局威计复[2004]19号文件扩建的，管道和机房占地不属河道。
4、现场勘验笔录及照片、对牟某春、段某某、牟某华的询问笔录及现场指证照片，拟证明原告占用河道并穿越河道铺设管道及修建机房及原告沿河铺设及穿越河道的管道均在河道管理范围之内；
现场勘验笔录载明，丰岩电站利用管道将原退水位置延伸至下游约1300米处，直接影响青龙埂电站取水。照片反映现场状况。
牟某春、段某某、牟某华陈述，其向水利主管部门指认了丰岩河道历史最高水位线，2015年8.14洪水时，丰岩电站的引水管道全部被淹没。现场指认照片反映指认历史最高水位现场情况。牟某春系当事人（牟某鹏）侄子，牟某华系牟某鹏亲兄弟。
5、威水停字（2015） 1号责令停止违法行为通知书、威水改字（2016） 1号责令改正通知书、威信县三桃乡人民政府停建拆除通知书、威防汛指（2016） 2号汛期安全工作督查检查情况通报，威信县三桃乡人民政府防洪隐患整改通知及送达回证，载明被告及相关政府行政部门对原告修建行为进行处理的事实；
6、威水罚告字（2016） 1号水行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会记录，拟证明进行了听证，程序合法。载明经被告调查后，依法拟对丰岩电站进行处罚，并依法告知其有权申请听证及其它相关权利；
7、威水罚字（2017）1号水行政处罚告知书、听证告知书、送达回证，拟证明被告履行了相关告知义务。载明经过第一次的听证后，被告认为威水罚告字（2016） 1号水行政处罚告知书适用法律不准确，再次向原告告知了变更后的处罚意见及听证权利的事实；
8、威水罚字（2017）1号水行政处罚决定书的送达回证，载明处罚决定已经依法送达原告；
9、丰岩电站取水许可证年度审验登记表，拟证明被告对丰岩电站换发证件的行为，是一种延续的行为，而不是对其新建电站的认可；取水许可证年度审验登记表载明，丰岩电站于2015年4月1日经年度审验，换发取水证，有效期至2020年3月30日。
10、被告威信县水务局2004年10月11日的批复及威信县发展计划局2004年10月26日的批复。拟证明丰岩电站未按批复内容完善相关手续后再行修建电站及未按批复时间修建完工的事实。两批复载明原告丰岩电站于2004年10月11日经被告威信县水务局批复，同意其扩建，具体意见是原取水口不变，扩建不影响其它用水户，同时保证农民生产生活用水，并完善其它手续，扩建完工后经验收合格，予以变更取水许可证。同年10月26日，经威信县发展计划局批复，同意丰岩电站扩建计划，同意丰岩电站由原有装机150千瓦扩建到1000千瓦，沟渠延伸1300米，原取水点不变，竣工时间为2005年6月30日。
11、《中华人民共和国水法》第三十八条、第六十五条，拟证明被告单位作出的处罚适用法律正确。《中华人民共和国水法》第三十八条规定，“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第六十五条规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”
经质证，被告威信县水务局对原告丰岩电站出示的第1、2、3、4、5、7、8项证据表示无异议，但威信县发展和改革局威发改复[2016]148号批复、照片、威信县国土局证明、管道线及机房用地测绘图均不能实现原告的证明目的。对原告方提交的第6项证据，被告方对其证据三性均不认可，认为是否妨碍行洪不是由村民来评定，需由有相应资质部门来认定。
对被告威信县水务局出示的证据，原告方质证认为，其对被告的组织机构代码证、《中华人民共和国水法》第十二条规定、立案审批表、吴某华的证言、胡某某的陈述、王某文的证言表示无异议。对被告方出示的情况反映，原告方认为所反映的是吴某华的违法行为，与其无关。原告方认为胡某明、牟某均、牟某元所作的证言所针对的是吴某华的违法行为，与本案没有关联性，且牟某均、牟某元与原告有利益冲突关系，其证言不可信。对被告方出示的现场勘验笔录及相关勘验现场照片，原告方认为与本案没有关联性，且原告丰岩电站与青龙埂电站之间存在取水纠纷。原告方认为牟某春、牟某华与原告方存在利益冲突，其证明的历史最高水位不真实，其手指水位不能作为界定河道的依据。对威水停字（2015） 1号责令停止违法行为通知书、威水改字（2016） 1号责令改正通知书、威防汛指（2016） 2号汛期安全工作督查检查情况通报、威水罚告字（2016） 1号水行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证通知书及送达回证及听证会记录，原告方表示对其证据三性无异议，但认为所证明的内容是弃土影响堤防安全，而不是管道，丰岩电站建筑垃圾已经清除，管道穿越河道是在河床底部穿越，并未抬高河，该组证据不能证明被告方的证明目的。对威信县三桃乡人民政府防洪隐患整改通知，原告方认为只提到机房影响行洪，而非管道。对被告方出示的第7、8、9、10、11项证据、依据，原告方则表示无异议，但认为被告方对原告方的处罚违法，被告方适用《中华人民共和国水法》第三十八条、第六十五条的规定进行处罚不正确。
庭审中，双方当事人均认可如下事实：
电站的修建、扩建需要经政府发展和改革局进行批复，且发展和改革局在修建过程中有监督管理的职责。2004年威信县发展计划局与现行的威信县发展与改革局是同一职能的机构。2015年被告威信县水务局颁发取水许可证给青龙埂电站，青龙埂电站的投资人是牟某鹏，牟某均、胡某明、牟某元等证人也是青龙埂的投资人，与丰岩电站存在利益冲突。证人牟廷华是纠纷当事人青龙埂电站的投资人牟某鹏的亲兄弟，证人牟某春与牟某鹏也是叔侄关系。丰岩电站扩建后，其取水点没有改变，沟渠延伸到1300米，退水位置便超出了青龙埂电站的取水位置，影响到了青龙埂电站的取水，所以两家电站产生了纠纷。威信县相关行政部门对丰岩电站所在的河道进行河道岸线没有进行过该河道岸线规划。原告提出，牟某鹏跟牟某元是堂兄弟，牟某均还是牟某鹏的父亲，同时是牟某元的叔叔，对此被告方未予否定。
法院经审查认为，原告丰岩电站出示的第1、2、3、4、5、7、8项证据，被告威信县水务局表示无异议，该证据来源合法，内容真实具体，能够证明相关案件事实，法院予采信。对原告方提交的第6项证据（环房村民证明、何家坡村民的证明），被告方对其证据三性均不认可，证人不能与原告方提供的用地协议上的当事人一一对应，来源不清，法院不予采信。被告威信县水务局出示的第1—6项证据中，组织机构代码证、《中华人民共和国水法》第十二条规定、立案审批表、吴某华的证言、胡某某的陈述、王某文的证言、对威水停字（2015） 1号责令停止违法行为通知书、威水改字（2016） 1号责令改正通知书、威防汛指（2016） 2号汛期安全工作督查检查情况通报、威水罚告字（2016） 1号水行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证通知书及送达回证、听证会记录、威信县三桃乡人民政府防洪隐患整改通知及对被告方出示的第7、8、9、10、11项证据、依据，原告方表示无异议，前述证据来源合法，能够证明被告对原告进行行政处罚的相关行政程序，法院予以采信。被告威信县水务局出示的第1—6项证据中，情况反映、胡某明的证言及2015年12月2日对牟某均第一次问话时的证言，因证人均是与原告丰岩电站有直接利益冲突的利害关系人，且其所陈述的是吴某华的违法行为，与行政处罚对象无关，法院不予采信。牟某元也是与原告丰岩电站有直接利益冲突的利害关系人，2016年2月1日其所作的证言不予采信。
牟某均于2016年7月25日其所作的证言及牟某元于2016年7月22日所作的证言中，所证实的“原告丰岩电站扩建后，与下游青龙埂电站为取水问题发生利益冲突及青龙埂电站于2015年6月取得取消许可证”的内容，得到了原、被告双方当事人的认可，能够证明本案相关事实，法院予以采信。被告方出示的现场勘验笔录及勘验现场照片，反映的是原告丰岩电站扩建后，直接影响其下游青龙埂电站取水，来源合法、内容客观，法院予以采信。对于牟某春、牟某华及段某某的证言及指认河道水位照片，其证明的丰岩河道历史最高水位存在主观性，其手指水位随意性较大，且牟某春、牟某华与原告方是存在利益冲突的利害关系人，故对其证言及指认照片不予采信。
法院经审理查明：2000年5月24日，威信县人民法院将原告威信县丰岩电站（以下简称“丰岩电站”）拍卖给吴某某，后吴某某又将该电站转让给胡某某。胡某某将该电站经工商行政登记为个人独资企业，经营范围为水力发电。2004年10月11日，该电站拟进行扩建，经被告威信县水务局批复，同意其扩建，具体意见是原取水口不变，扩建不影响其它用水户，同时保证农民生产生活用水，并完善其它手续，扩建完工后经验收合格，予以变更取水许可证。当时除当地农户外并无其它用水企业。同年10月26日，经威信县发展计划局批复，同意该电站扩建计划，同意该电站由原有装机150千瓦扩建到1000千瓦，沟渠延伸1300米，原取水点不变，竣工时间为2005年6月30日。该电站于2004年底开始扩建，后因故停止施工。2015年11月，原告丰岩电站继续扩建施工，与当地农户签订用地协议，利用农户土地，安装引水管道，部分管道从河床底下穿越，将引水沟渠延伸到其下游1300米处。2016年5月，该电站扩建完工，现装机1020KW，原取水点未改变。2016年7月29日经威信县发展和改革局威（原威信县发展计划局）批复，根据国家投资体制改革的相关规定和要求及威计复[2004]19号批复文件，原则同意对原告丰岩电站技改项目备案，具体批复内容为：项目名称为“丰岩电站技改建设项目”、建设内容与规模为“装机1020KW”、建设地点为“三桃乡”等等。2015年6月，被告威信县水务局为青龙埂电站颁发了取水许可证，青龙埂电站位于原告丰岩电站下游500米处，牟某鹏等人为投资人。丰岩电站扩建后，因沟渠延伸到其下游1300米，退水位置超出了青龙埂电站的取水位置，影响到了青龙埂电站的取水，因而两家电站产生了纠纷和利益冲突。青龙埂电站投资人牟某鹏的亲属牟某均等人便向政府反映“吴某华利用挖机开挖河道违法事实”。 2017年4月25日被告威信县水务局对原告丰岩电站作出威水罚字[2017]01号水行政处罚决定书。原告丰岩电站不服该水行政处罚决定，遂向法院提起行政诉讼。另查明，威信县相关政府部门对丰岩电站所在的河道尚未进行河道岸线规划。原告丰岩电站于2003年12月1日取得取水证，后于2007年、2010年及2015年4月1日经被告威信县水务局年度审验换发了取水许可证，2015年4月1日换发的取水许可证载明，有效期至2020年3月31日。
一审裁判理由;
法院审理认为：牟某均等人的情况反映、胡某明的证言、牟某均的证言，其所陈述的是吴某华的违法行为，与行政处罚对象无关，且因证人均是与原告丰岩电站有直接利益冲突的利害关系人，故不能作为处罚原告丰岩电站的事实证据。牟某元也是与原告丰岩电站有直接利益冲突的利害关系人，在无其它有效证据相佐证的情况下，其证言也不能作为处罚原告丰岩电站的事实证据。但除此之外，被告方并无有效证据证明原告丰岩电站存在违法事实。原告丰岩电站扩建事实客观存在，但其扩建行为系经被告威信县水利局、威信县发展和改革局批准，相关批复中，规定了明确的扩建方案，原告虽未按时扩建完工，但其扩建完工后，也得到了原批复机关的认可并予以备案。原告并非“未经水行政主管部门批准，擅自占用威信县三桃乡环房村河道，修建发电引水管道、电站机房”。从扩建后的现状上看，扩建时的弃土、建筑垃圾已经清除，与河道原状相比，其所安装引水管道并未增加影响河道行洪的不利因素。故被告威信县水利局于2017年4月25日作出的威水罚字[2017]01号水行政处罚决定书，认定原告存在违法事实，缺乏确实充分的证据，以至事实不清，依法应予撤销。被告提出的“其作出的威水罚字[2017]01号水行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分”的辩解理由不能成立，法院不予采纳。原告的诉讼请求成立，法院予以支持。
一审定案结论：
为促进行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，镇雄县人民法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决撤销被告威信县水务局于2017年4月25日作出的威水罚字[2017]01号水行政处罚决定。
二审情况：
被告方不服， 以一审判决认定事实不清，适用法律错误，裁判错误为由提出上诉。云南省昭通市中级人民法院经过审理，确认了一审认定的案件事实，作出了维持原判的终审判决。
解说：
行政机关的行政行为必须职权法定、事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确，方为依法行政。行政行为所确认的事实没有充分的有效证据予以证明的，导致的后果就是事实不清，应予撤销或确认违法。对于行政机关作出的行政处罚，必须要以行政相对人具有违法事实或实施了违法行为为前提，而对行政相对人具有违法事实或实施了违法行为的认定，应当有合法有效且确实充分的证据予以证明，没有相应的证据，所认定的违法事实或违法行为就是无源之水，无本之木，客观上就是事实不清。而据以定案亲予以处罚的证据，必须依法取得，程序合法，必须客观真实，在以诉讼为中心的要求下，行政机关调查收集证据，从取证主体、取证对象、证据来源、证据形式、取证程序以及证据的证明力大小等方面，都不能违背相关诉讼法律规范的规定。本案中，行政处罚之所以被撤销，不是行政机关没有取证，而是行政机关所收集的相关违法事实、违法行为方面的证据系与原告方有利益冲突的利害关系人所作的证言，但除此之外，行政机关并无有效证据证明行政相对人存在违法事实。且行政机关对“未经水行政主管部门批准，擅自占用威信县三桃乡环房村河道，修建发电引水管道、电站机房”的认定，与客观事实不符。因而该案中行政机关的行政处罚事实不清，证据不足，依法应予撤销。